ПРОБЛЕМЫ ПРИЗВАНИЯ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ К МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И НЕКОТОРЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Е. А. Дейкало Вопрос международно-правовой ответственности межправительст венных организаций является одним из основных вопросов, нуждающихся в научной разработке и нормативно-правовом регулировании, которые влечет за собой расширение спектра возможностей данных субъектов ме ждународного права. События, происходившие на международной арене в последние деся¬ тилетия, показали, что некоторые международные организации наделяют¬ ся все более и более широкими полномочиями и в некоторых случаях ис¬ пользуются как инструмент реализации субъективных стратегических це¬ лей отдельных государств-членов. В таких ситуациях особенно значимым является наличие разработанного и, главное, эффективно реализуемого института международно-правовой ответственности межправительствен¬ ных организаций. Когда установлен факт совершения международно-противоправного деяния и определено наличие международно-правовой ответственности, возникает проблема реализации этой ответственности. В международном праве в силу специфики субъектов данной правовой системы решение это¬ го вопроса представляет наибольшую сложность. Основная проблема за¬ ключается в отсутствии эффективных механизмов реализации ответствен¬ ности. Комиссия международного права ООН (далее - КМП ООН) определя ет реализацию ответственности как «введение в действие обязательств по прекращению нарушения и возмещению ущерба» . Такое «введение в дей ствие» осуществляется посредством призвания нарушителя к ответствен¬ ности. Несмотря на то что правоотношения ответственности возникают в силу самого факта правонарушения, потерпевшему субъекту необходимо 1
1
Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. со смежными комментариями // Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят третьей сессии: докл. ООН: А/56/10. - Нью-Йорк: ООН, 2001. - С. 300.
51
предпринять определенные действия, с тем чтобы добиться прекращения противоправного деяния и получить соответствующее возмещение. Вся совокупность возможных в данном случае действий и есть механизмы или способы призвания к ответственности. Проблема отсутствия эффективных механизмов призвания к ответст венности международных организаций стоит особенно остро. Сегодня аб солютно объективно можно констатировать ситуации, в которых между¬ народная организация должна осознавать неизбежность самостоятельной ответственности за деяния, совершаемые от ее имени. Отсутствие меха¬ низмов реализации такой ответственности подтверждается практикой. Так, например, после начала бомбардировок территории Югославии войсками НАТО в 1999 г. Югославия обратилась в Международный Суд ООН (далее - МС ООН) с исками против десяти государств - членов НАТО (США , Франции , Бельгии , Португалии , Испании , Германии , 1
2
7
3
5
8
9
10
Великобритании , Италии , Нидерландов , Канады ) с требованием оп¬ ределить временные меры и вынести постановление о прекращении при¬ менения силы данными государствами против Югославии. Суд отказал Югославии в иске по отношению к каждому государству, аргументируя это отсутствием у него юрисдикции в силу различных причин в каждом от¬ дельном случае. В данной ситуации очевидно, что подача иска против каж¬ дого государства - члена организации значительно усложняет дело, так как в каждом конкретном случае имеют место свои особенности. В силу 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Case concerning the use of force (Yugoslavia v. United States of America), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. France), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Belgium), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Portugal), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Spain), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Germany), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. United Kingdom), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Italy), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Netherlands), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999. Case concerning the use of force (Yugoslavia v. Canada), provisional measurers: order of 2 June 1999 // International Court of Justice reports. - The Hague, 1999.
52
этого более целесообразным, эффективным и логичным представляется ситуация, при которой у потерпевшего государства существует возмож¬ ность подачи иска не против каждого члена международной организации, а против самой организации. В 2007 г. в городской суд Гааги (Нидерланды) был подан иск против ООН и голландского правительства в связи с событиями, происходивши¬ ми в 1995 г. в Сребренице (мусульманский анклав в Боснии). Истцами вы ступили 10 частных лиц и Ассоциация матерей Сребреницы, которые об¬ виняли ООН и Голландию в том, что голландский контингент миротворче¬ ской миссии ООН, который должен был обеспечивать безопасность жите¬ лей Сребреницы, не предпринял для этого должных действий. Это привело к депортации боснийскими сербами из анклава тысяч женщин и детей и убийству более 8000 мужчин . Суд постановил, что ООН не может быть привлечена к ответственности, так как обладает иммунитетом от юрисдик¬ ции национальных судов . Таким образом, в контексте событий, происходящих сегодня на меж¬ дународной арене, совершенно очевидна необходимость разработки эф¬ фективных механизмов призвания международных организаций к ответ¬ ственности. В комментарии к Проекту статей об ответственности государств за ме¬ ждународно-противоправные деяния 2001 г. КМП ООН определяет поня¬ тие «призвание к ответственности» как принятие мер официального харак¬ тера, например выдвижение или представление требования другому госу¬ дарству или возбуждения разбирательства в международном суде или три¬ бунале . Подобным образом можно определить судебные формы (или ме¬ ханизмы) призвания к международной ответственности. Наряду с этим не¬ которые зарубежные авторы (голландский юрист К. Велленс и японский юрист Т. Юки) выделяют еще и несудебные формы призвания (следствен¬ ные комиссии и комиссии по рассмотрению жалоб). В настоящей статье сконцентрируем внимание на судебных формах призвания к ответственности, взяв за основу разграничения между судеб¬ ными и несудебными формами следующие признаки: институциональная 1
2
3
1
2
3
Гаагский суд отказался рассматривать иск против ООН // Lenta.Ru [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http://www.lenta.ru/news/2008/07/10/srebrenica. Дата доступа: 01.09.2008. - С. 1-2. Суд в Гааге отклонил иск матерей погибших в Сребренице к ООН // Информационный портал Izbrannoe.ru [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http://www.izbrannoe.ru/ 41704.html. - Дата доступа: 01.09.2008. - С. 1. Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. со смежными комментариями // Доклад Комиссии международного права о работе ее пятьдесят третьей сессии: докл. ООН: А/56/10. - Нью-Йорк: ООН, 2001. - С. 303.
53
форма организации, определенные процессуальные правила разбиратель ства, вынесение юридически обязательного решения в конце разбиратель ства. Исходя из этого, к судебным формам призвания к международной от ветственности можно отнести международные судебные органы и между¬ народный арбитраж. Международные судебные органы. Юрисдикция большинства меж¬ дународных судебных органов распространяется лишь на межгосударст¬ венные споры. Так, в соответствии со ст. 34 Статута Международного Суда ООН Суд может рассматривать споры по существу только между госу дарствами . Правом на обращение в Орган по разрешению споров Всемирной тор говой организации (далее - ОРС ВТО) также обладают только государст¬ ва . При этом ОРС ВТО не занимается непосредственно разрешением спо¬ ров, а лишь организует и контролирует этот процесс. В соответствии со ст. 32 Устава СНГ судебный орган, созданный в рамках данной организации - Экономический Суд СНГ, - также обладает юрисдикцией лишь относительно межгосударственных споров . Вместе с тем п. 3 Положения об Экономическом Суде СНГ говорит о том, что в ка¬ честве инициаторов рассмотрения спора в Суде могут выступать как заин¬ тересованные государства, так и институты Содружества . В данном слу¬ чае возникает вопрос: если институты Содружества от имени организации могут инициировать подачу иска в Суд, то можно ли подать иск в Эконо¬ мический Суд СНГ против самих институтов (т. е. против организации)? На наш взгляд, при наличии у субъекта способности подавать иск способ ность быть субъектом претензий подразумевается. Однако ни Устав СНГ, ни Положение об Экономическом Суде не упоминает этого. Актуальным в данном контексте будет упоминание судов, в предмет¬ ную компетенцию которых входит рассмотрение споров, связанных с за¬ щитой прав человека (в частности, Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ)). Дело в том, что, часто не добившись результатов в нацио1
4
1
2
3
4
Статут Международного Суда ООН // Действующее международное п р а в о : в 3 т . / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1 . - С . 803. Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes // World Trade Organization [Electronic resource]. - 2008. - Mode of access: http:// www.wto.org/english/docs_e/legal_e/html. - Date of access: 02.09.2008. Устав СНГ //Содружество Независимых Государств [Электронный ресурс]. - 2 0 0 8 . Режим доступа: http:// www. cis.minsk.by/main. - Дата доступа: 02.09.2008. Положение об Экономическом Суде СНГ // Экономический Суд СНГ [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http:// www. sudsng.org//database//statute. - Дата доступа: 02.09.2008.
54
нальном суде либо в международных судах общей компетенции, потер¬ певшая сторона апеллирует к ЕСПЧ. Так, при подаче в суд на ООН и Гол¬ ландию Ассоциация матерей Сребреницы заявила, что в случае неудовле¬ творения ее иска в городском суде Гааги иск будет подан в ЕСПЧ . Однако в соответствии со ст. 34 Европейской конвенции по правам человека 1950 г. (далее - ЕКПЧ) иск в ЕСПЧ могут подавать «физические лица, <...>, группа частных лиц, которые явились жертвами нарушения одной из Высоких договаривающихся сторон прав, закрепленных настоящей кон¬ венцией (выделено нами. - Е. В.)» . Таким образом, посредством ЕСПЧ можно призвать к ответственности лишь Голландию как государство участника ЕКПЧ, но не ООН. Существуют всего лишь несколько международных судов, обладаю¬ щих юрисдикцией по спорам между государствами и международными организациями. Прежде всего к таким инстанциям можно отнести Суд Европейских сообществ. Механизм разрешения споров между Европейским Сообщест вом и государствами - членами ЕС, закрепленный в Договоре о ЕС, явля¬ ется, пожалуй, наиболее эффективным и действенным из всех механизмов в рамках международных судебных инстанций, существующих на сего¬ дняшний день. Суд Европейских сообществ может рассматривать дела, инициированные государством - членом ЕС в случае нарушения положе¬ ний Договора о ЕС органами ЕС (ст. 232 (1)). Кроме этого, дела, иницииро¬ ванные Европейским сообществом в лице Комиссии ЕС в случае наруше¬ ния положений Договора государствами-членами (ст. 226 (2)) . Также в данном случае заслуживает внимания ст. 230 Договора о ЕС, в соответст¬ вии с которой Суд имеет право осуществлять надзор за юридической дей¬ ствительностью всех имеющих обязательную силу актов, издаваемых ор¬ ганами ЕС . Еще одним примером в данном контексте может служить Камера по спорам, касающимся морского дна Международного трибунала по мор скому праву. В соответствии со ст. 187 (b) Конвенции ООН по морскому 1
4
2
3
4
Суд в Гааге отклонил иск матерей погибших в Сребренице к ООН// Информационный портал Izbrannoe.ru [Электронный ресурс]. - 2008. - Режим доступа: http://www.izbrannoe.ru/ 41704.html. - Дата доступа: 01.09.2008. - С. 1. Европейская конвенция по правам человека 1950 г. // Права человека и ты: Основные документы ООН, документы ОБСЕ и документы Совета Европы по правам человека / сост.: Ф. Куинн. - Варшава: Изд. ОБСЕ/БДИПЧ, 2006. Consolidated version of the treaty establishing the European community // Blackstone's EC legislation. / Edited by N. G. Foster. - New York: Oxford university press, 2004/05. P. 66, 68. Ibid. - P. 67.
55
праву 1982 г. в данную Камеру на разрешение могут быть представлены споры между государством - участником данной Конвенции и Междуна родным органом по морскому дну, касающиеся нарушения положений Конвенции, в том числе споры, касающиеся возможного превышения Ор¬ ганом своей компетенции или злоупотребления полномочиями . Вместе с тем в рамках МС ООН в качестве способа призвания между народной организации к ответственности можно назвать процедуру выне сения консультативного заключения (далее - КЗ). Следует отметить, что такая точка зрения отстаивается в основном в западной литературе. Неко¬ торые авторы (например, Т. Юки) считают процедуру вынесения КЗ един¬ ственным прямым способом призвания организации к ответственности в рамках судебной формы реализации ответственности . К. Велленс считает использование данной процедуры МС ООН косвенным механизмом реа1
3
лизации ответственности организации . В международно-правовой литературе советского времени высказыва¬ лась довольно критическая позиция относительно возможности рассмат¬ ривать КЗ МС ООН как один из механизмов призвания международной ор¬ ганизации к ответственности . Несмотря на различные оценки КЗ МС ООН как механизма призвания к ответственности межправительственных организаций, можно констати¬ ровать, что существуют определенные проблемы с его применением в та¬ ком качестве. Во-первых, согласно ст. 65 Статута МС Суд может давать консульта¬ тивные заключения лишь по запросу учреждения, уполномоченного об¬ ращаться с ним в соответствии с Уставом ООН . Статья 96 Устава ООН в соответствии с п. 1 уполномочивает делать такие запросы в Генераль ную Ассамблею или Совет Безопасности. В соответствии с п. 2 данной статьи другие органы ООН и специализированные учреждения могут за¬ прашивать консультативное заключение с разрешения Генеральной Ас4
5
1
2
3
4
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (Извлечения) // Действующее меж дународное право: в 3 т. / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 375. Ueki T. Responsibility of international organizations and the role of the International Court of Justice // Liber amicorum judge Shigeru Oda. - 2002. - P. 244. Wellens K. Remedies against international organizations // United Kingdom: Cambridge university press. - 2002. - P. 229. Шибаева E. А. Правовой статус межправительственных организаций. - М.: Юридич. лит., 1 9 7 2 . - С . 136. Статут Международного Суда ООН // Действующее международное п р а в о : в 3 т . / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 809.
6
самблеи . Исходя из данных положений, правом обращения в МС ООН за консультативным заключением обладают 17 международных организаций (ООН и ее специализированные учреждения). Из них на сегодняшний день своим правом воспользовались всего четыре: ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ и ИМО. Во-вторых, в отличие от решений по межгосударственным спорам, выносимых Судом, КЗ не имеют обязательной юридической силы. Тем не менее в некоторых случаях обязательность консультативного заключения установлена соглашением. Так, например, статья VIII Конвенции о приви легиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. содержит положение, согласно которому КЗ МС ООН как избранное сторонами средство разре¬ шения споров признается сторонами решающим . Такое же положение со держит и статья IX Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализи¬ рованных учреждений ООН 1947 г. . В-третьих, в рамках КЗ Суд не разрешает спор по существу, а лишь отвечает на определенные поставленные перед ним вопросы. К. Велленс в этой связи называет консультативные заключения МС ООН «декларатив ными судебными решениями» . Если речь идет о противоправности како¬ го-либо деяния органа международной организации, Суд лишь может кон¬ статировать либо его противоправность, либо его соответствие обязатель¬ ству. Исходя из этого, понятие «юридическая обязательность» не совсем уместна в случае с КЗ. Поэтому в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г. и Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г. используется формулировка «признаются решающими». С нашей точки зрения, понятие «юридическая обязательность» можно употреблять лишь по отношению к конкретным указаниям совершить определенные действия (или бездейст¬ вия). В случае с КЗ МС ООН стороны могут либо согласиться с утвержде¬ ниями Суда относительно поставленных вопросов, либо не согласиться. Так, в соответствии с указанными конвенциями стороны лишь соглашают¬ ся признать мнение Суда решающим. Что же касается их дальнейших дей2
4
2
4
Устав Организации Объединенных Наций // Действующее международное право: в 3 т . / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 30. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций 1946 г. (Извлечение) // Действующее международное п р а в о : в 3 т . / с о с т . : Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. С. 619. Там же. Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge university press, 2002. - P. 229.
57
ствий относительно существующего спора, то они остаются нерешенными в рамках международного судебного органа. Необходимо обратить внимание на то, что западные юристы выделяют возможность призвания международной организации к ответственности в рамках межгосударственного спора, представленного на разрешение в МС ООН. Данный способ выделяется западными юристами К. Велленсом и Т. Юки. К. Велленс также называет его косвенным призванием к ответст венности международной организации . Во-первых, такая возможность представляется в случае, когда ка¬ кое-либо противоправное поведение органа или должностного лица орга¬ низации составляет существо или значительную часть существа межгосу¬ дарственного спора, рассматриваемого Судом. В качестве примера такой ситуации можно привести решение МС по делу, касающемуся опротесто¬ вания юрисдикции Совета Международной организации гражданской авиации (ИКАО), рассмотренному МС ООН в 1972 г. . Данное дело было связано с тем, что в 1971 г. Индия приостановила право транзитных пере летов судов гражданской авиации Пакистана над своей территорией в свя¬ зи с инцидентом по захвату индийского судна и транспортировкой его в Пакистан. Пакистан в связи с этим обратился в Совет ИКАО для разреше¬ ния данного спора, аргументируя свою позицию тем, что Индия нарушает в данном случае положения Соглашения о транзитных перелетах 1944 г. и положения Чикагской конвенции 1944 г. Индия, в свою очередь, подала иск в МС ООН, в котором опротестовывала юрисдикцию ИКАО прини¬ мать к рассмотрению жалобу Пакистана и непосредственно действия Па¬ кистана по обращению в Совет ИКАО . В результате Суд признал, что Со¬ вет ИКАО имел юрисдикцию по рассмотрению жалобы Пакистана .Таким образом, Международным Судом было рассмотрено дело между Ин¬ дией и Пакистаном, предметом которого являлось превышение полномо¬ чий Совета ИКАО. Во-вторых, в качестве косвенного призвания междуна¬ родной организации к ответственности в рамках межгосударственного спора может в определенной доле служить механизм, закрепленный в п. 2 и 3 ст. 34 Статута МС ООН. В соответствии с данными положениями Суд может запрашивать у международных организаций информацию, отно¬ сящуюся к делам, находящимся на его рассмотрении, а также получать 1
4
2
3
4
Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge university press, 2002. - P. 226. Appeal relating to the jurisdiction of the ICAO council (India v. Pakistan): judgment of 18 august 1972 // International Court of Justice reports. - The Hague,1972. - P. 46-75. I b i d . - P . 51. Ibid. - P. 70.
58
подобную информацию по их собственной инициативе . К. Велленс отме чает, что в определенных обстоятельствах такая информация, предостав ляемая организацией или запрашиваемая у нее, может содержать опреде ленные факты или сведения, проливающие свет на противоправные дея¬ ния данной организации . В-третьих, государства, предстающие перед Международным Судом, могут сами использовать определенную возмож¬ ность косвенно призвать организацию к ответственности, вызывая в каче¬ стве свидетелей или экспертов должностных лиц организации. К. Велленс отмечает, что в таком случае данные должностные лица организации должны будут отвечать не только на вопросы представителей сторон в споре, но и на вопросы самого Председателя Суда и других судей . Таким образом, по мнению данного автора, организация может косвенно пред¬ стать перед Судом. Международный арбитраж. Процедура международного арбитража как средство урегулирования споров между государством и международ¬ ными организациями довольно часто закрепляется в соглашениях. Арбит ражную оговорку, как правило, содержат соглашения о штаб-квартирах , а также соглашения между международными организациями и государст¬ вами, проводящими дипломатические конференции . Кроме этого, арбит¬ ражная оговорка должна быть включена в соглашения по займам между Международным банком реконструкции и развития (МБРР) и его государ¬ ствами-членами, а также в кредитные соглашения, заключаемые Между¬ народной ассоциацией развития (МАР) с государствами-членами . О необходимости применения процедуры арбитража к спорам между государствами и международными организациями было отмечено еще в 1966 г. на 52-й конференции Ассоциации международного права, прове¬ денной в Хельсинки . В 1994 г. Подготовительный комитет, работающий в 4
5
6
1
2
4 4
5
6
7
Статут Международного Суда ООН // Действующее международное п р а в о : в 3 т . / сост.: Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. - М.: Изд-во Моск. незав. ин-та междунар. права, 1999. - Т. 1. - С. 803-804. Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge University Press, 2002. - P. 227. Ibid. Amerasinghe C. F. Principles of the institutional law of international organizations. - Great Britain: Cambridge University Press, 1996. - P. 436-437. Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge University Press, 2002. - P. 221. Amerasinghe C. F. Principles of the institutional law of international organizations. - Great Britain: Cambridge University Press, 1996. - P. 437. Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge University Press, 2002. - P. 221.
59
рамках Постоянной палаты третейского суда (далее - ППТС), указал на от сутствие эффективного механизма разрешения споров между междуна родными организациями и государствами и на то, что Постоянная палата третейского суда может восполнить этот пробел . В связи с этим в допол нение к Факультативным правилам арбитражного рассмотрения споров между двумя государствами, принятыми в 1992 г., в 1996 г. ППТС приняла Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между меж¬ дународными организациями и государствами. В соответствии с данными правилами на рассмотрение ППТС могут быть переданы споры, вытекаю щие из норм, закрепленных в Уставе международной организации, споры, вытекающие из соглашений организации с государствами-членами, регу¬ лирующих особые правоотношения в рамках программ экономической, финансовой и технической помощи, а также споры, вытекающие из согла¬ шений о штаб-квартире. Кроме этого, в правилах указывается, что разби¬ рательство в ППТС может быть инициировано и государствами, не являю¬ щимися членами международной организации, в случае споров, возни¬ кающих из описанных ситуаций . Необходимо отметить, что на практике механизм арбитражного разби¬ рательства с участием международных организаций в рамках ППТС при¬ менен не был. Таким образом, проанализировав существующую ситуацию в рамках судебных механизмов призвания межправительственных организаций к ответственности, можно обозначить следующие основные проблемы в данном контексте. Во-первых, большинство существующих международных судов обла¬ дают юрисдикцией по рассмотрению лишь межгосударственных споров. В результате этого субъекты, желающие призвать к ответственности меж¬ дународную организацию, пытаются сделать это посредством призвания к ответственности ее государств-членов, что значительно усложняет про¬ цесс. Кроме того, это неоправданно с правовой точки зрения, так как за действия, совершенные от имени организации, должна отвечать сама орга¬ низация, а не ее государства-члены. 1
Во-вторых, немногие суды, обладающие юрисдикцией по спорам с участием международных организаций, могут рассматривать такие спо1
2
Wellens K. Op cit. Permanent Court of Arbitration Optional rules for arbitration involving international organizations and states // Permanent Court of Arbitration [Electronic resource]. - 2007. Mode of access: www.pca-cpa.org/upload/files/IGO2ENG.pdf. - Date of access: 05.06.2007.-P. 97-99.
60
ры лишь с участием конкретной организации. К таким судам относятся: Суд Европейских сообществ, Камера по спорам, касающимся морского дна Международного трибунала по морскому праву. В-третьих, что касается арбитражной процедуры, то она является обязательной для сторон только при наличии в соглашении арбитражной оговорки (в случае постоянного арбитража) либо при обоюдном согла¬ шении сторон по учреждению арбитража ad hoc, что оформляется специ¬ альным соглашением - так называемой третейской записью. Таким об¬ разом, прибегнуть к данному средству можно лишь при обоюдном со¬ гласии сторон. В ином случае спор не может быть передан на рассмотре¬ ние арбитража. В свете изложенного можно констатировать отсутствие постоянно действующей международной судебной инстанции, доступ к которой имел бы максимально широкий круг международных организаций и реше¬ ния которой являлись бы юридически обязательными для международной организации - стороны в споре. Пути решения проблем. Из сложившейся ситуации отсутствия эф¬ фективных механизмов призвания международных организаций к ответ¬ ственности автор предлагает два возможных выхода: 1. Создать новую международную судебную инстанцию для разреше¬ ния споров с участием международных организаций. 2. Расширить компетенцию существующих международных судебных органов. Первый вариант решения рассматриваемой проблемы представляется наименее реально осуществимым, хотя наиболее удобен с точки зрения универсальности доступа в такую инстанцию. Вместе с тем даже в случае создания такой инстанции для призвания к ответственности какой-либо организации она (такая организация) должна будет признать юрисдикцию данного суда. В такой ситуации имеется вероятность признания юрисдик¬ ции лишь несколькими международными организациями. Наиболее вероятно осуществимым и более эффективным автору пред¬ ставляется второй вариант. Здесь может иметь место два способа, которые условно можно обозначить как универсальный и локальный. В рамках универсального способа речь идет о расширении компетен¬ ции одной международной судебной инстанции общей компетенции, ко¬ торая после внесения соответствующих изменений в Устав будет обладать компетенцией по рассмотрению споров по существу с участием любой ме¬ ждународной организации. В данном случае можно говорить о расшире¬ нии компетенции МС ООН и внесении изменений в ст. 34 Статута Между61
народного Суда. Такой способ решения проблемы поддерживают прежде всего западные юристы К. Иглтон и К. Велленс, алжирский юрист М. Беджауи, а также российский автор Н. Н. Чернова. О возможности расширения компетенции МС ООН упоминалось еще в 1945 г. в ходе конференции в Сан-Франциско , затем в 1956 г. на сорок седьмой конференции Ассоциации международного права . Более деталь но о данной проблеме заговорили в 1997 г. в рамках Специального комите та по Уставу ООН и усилению роли организации в связи с представлением на рассмотрение Комитета конкретных предложений, разработанных Гва темалой и Коста-Рикой. В рамках данных предложений особое внимание было уделено двум вопросам: в каком случае организация может иметь доступ к участию в судебном разбирательстве в рамках МС ООН и относи тельно каких споров ей может быть предоставлен такой доступ? В предло¬ жении Гватемалы указывалось, что такой доступ должна иметь любая межправительственная организация . Коста-Рика предлагала предоста¬ вить доступ в МС только тем организациям, в уставных документах кото¬ рых прямо будет указано о праве такого доступа . Относительно круга во¬ просов, в которых международные организации могут быть сторонами в споре, рассматриваемые Судом мнения, высказанные в этих двух предло¬ жениях, также различны. Гватемала предлагала отнести к юрисдикции Суда только те споры с участием международных организаций, которые касаются вопросов, входящих в компетенцию организации, закрепленных в ее уставе . Коста-Рика, напротив, предлагала распространить юрисдик¬ цию Суда на любые споры с участием международных организаций, кото¬ рые стороны предоставляют на рассмотрение Суда, включая затрагиваю1
4
5
2
3
4
5
Wellens K. Remedies against international organizations. - United Kingdom: Cambridge University Press, 2002. - P. 236. Ibid. Possible amendments to the Statute of the International Court of Justice to extend its competence with respect to contentious matters in disputes between states and international organizations: working paper / submitted by Guatemala: UN Doc.: A/AC.182/L.95/Rev.1. New-York: UN, 1997. - P. 13. Possible amendments to the Statute of the International Court of Justice to extend its competence with respect to contentious matters in disputes between states and international organizations: alternative drafting to the working paper submitted by Guatemala (A/AC.182/L/95/Rev.1) submitted by Costa Rica: working paper / submitted by Costa Rica: UN Doc.: /AC.182/L.97. New-York: UN, 1997. - P. 8. Possible amendments to the Statute of the International Court of Justice to extend its competence with respect to contentious matters in disputes between states and international organizations: working paper / submitted by Guatemala: UN Doc.: A/AC.182/L.95/Rev.1. New-York: UN, 1997. - P. 27.
62
щие положения Устава ООН, а также любых международных договоров и 1
конвенции, находящихся в силе . Вместе с тем нужно помнить, что процедурное решение вопроса о воз можности предоставления международным организациям доступа к су дебному разбирательству в МС ООН зависит от воли основных субъектов международного права - государств. Для реализации данных предложе¬ нии необходимо будет вносить соответствующие изменения в Статут МС и, возможно, в Устав ООН. Основная сложность в данном случае состоит в том, что внесение поправок как в Статут МС ООН, так и в Устав ООН сопряжено с определенными проблемами, и в первую очередь полити¬ ческими. Подтверждением этого в определенной степени может служить тот факт, что в своих резолюциях 52/61 от 15 декабря 1997 г. и 53/106 от 8 декабря 1998 г. Генеральная Ассамблея предложила Комитету продол¬ жить рассмотрение вопроса о практических путях и средствах совершен¬ ствования работы Суда, замечая при этом, что какие бы меры ни были при¬ няты по итогам этого рассмотрения, они не повлекут никаких изменении в Уставе ООН и в Статуте МС. На очередной сессии Комитета в 1999 г., учитывая то, что было отмечено отсутствие политическои воли и како¬ го-либо консенсуса относительно данного вопроса, Гватемала сняла свои предложения . Локальный способ решения проблемы заключается в том, что судебныи орган определеннои международнои организации наделяется компетенциеи по рассмотрению споров по существу с участием даннои органи¬ зации. Данныи способ заслуживает особого внимания в связи с тем, что большинство международных судебных инстанции создано в рамках какоИ-либо международной организации. Чаще всего это суды интеграцион ных объединении определенного региона: Экономический Суд СНГ, Суд ЕврАзЭС, Суд Бенилюкс, Суд Андского сообщества, Суд Карибского со общества, Центральноамериканский суд, Суд Африканского союза, Суд Экономического сообщества государств Центральной Африки, Суд Обще4
1
2
3
4
Possible amendments to the Statute of the International Court of Justice to extend its competence with respect to contentious matters in disputes between states and international organizations: alternative drafting to the working paper submitted by Guatemala (A/AC.182/L/95/Rev.1) submitted by Costa Rica: working paper / submitted by Costa Rica: UN Doc.: /AC.182/L.97. New-York: UN, 1997. - P. 25. Доклад специального комитета по Уставу Организации Объединенных НациИ и усилению роли Организации: резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 15 декабря 1997 г.: докл. ООН: A/RES/52/161. - Нью-Йорк: ООН, 1998. - С. 3. Там же. - С. 4. Report of the Special committee on the Charter of the United Nations and on the strengthening of the role of the Organization: UN Doc.: A/54/33(SUPP). New-York: UN, 1999. - P. 20.
63
го рынка Восточной и Южной Африки, Суд Арабского Магрибского союзаит.д. В этом случае по сравнению с универсальным способом имеются опре деленные преимущества. Прежде всего это связано с тем, что внести изме нения в устав любой из вышеперечисленных организаций значительно легче, чем в Устав ООН, хотя бы в силу того, что потребуется согласие зна чительно меньшего числа государств. Кроме этого, среди государств членов любой из упомянутых организаций наблюдается намного меньше политических противоречий, чем среди государств - членов ООН. Также необходимо заметить, что при расширении компетенции любой такой ин¬ станции в ее статуте необходимо будет закрепить положение, согласно ко¬ торому правом призвания данной организации к ответственности в рамках соответствующего суда будут обладать как ее государства-члены, так и любые государства, вступающие в определенные правоотношения с дан¬ ной организацией. Однако в этом случае может сложиться ситуация, когда расширить компетенцию своих судов согласятся лишь некоторые из международных организаций. Как следствие, только в отношении последних будет дейст¬ вовать механизм призвания к международно-правовой ответственности, в то время как остальные организации опять окажутся за бортом процедуры призвания. Кроме этого, необходимо отметить, что далеко не все междуна¬ родные организации создают в своих рамках судебную инстанцию. В этом случае организациям придется либо создавать таковую, либо иметь доступ в международный суд, существующий в рамках другой организации. Вместе с тем можно утверждать, что расширение компетенции даже нескольких судебных инстанций, существующих в рамках международ¬ ных организаций, будет являться значимым шагом в сторону повышения эффективности механизма реализации международно-правовой ответст¬ венности межправительственных организаций, в чем сегодня наблюдается острая необходимость.
